十三屆全國人大代表胡成中
建議文稿
建議一：《關于保護樂清灣海洋生態環境的建議》
建議二：《關于扶持建筑垃圾資源化再利用行業發展的建議》
建議三：《關于完善貸款保證制度的建議》
建議四：《關于加強馳名商標保護的建議》
建議一：關于保護樂清灣海洋生態環境的建議
位于浙江東南沿海的樂清灣，原是沿海四縣市的“聚寶盆”，由于多年來無規劃地填海筑壩圍墾開發和無證養殖，生態環境持續惡化，必須盡快構建生態環境保障機制。
樂清灣與杭州灣、象山港、三門灣并稱為浙江四大海灣，海域面積469平方公里，陸岸線長220公里，環樂清灣跨越溫州、臺州兩個地區的玉環、樂清，溫嶺、洞頭4個縣市。樂清灣有33.1萬畝的海涂，原是貝類養殖的天然牧場，為浙江省蟶、蚶、牡蠣三大貝類的養殖基地和苗種基地。同時，樂清灣是一個常年可以作業的重要港口，港區現已列入國家港口主體功能區規劃，成為海峽西岸經濟區連接長江三角洲地區的重要樞紐。
樂清灣屬潮流通道型海灣，與外海交換水體原有南北兩個出入口，水體交換為7-10天，1977年玉環在樂清灣灣頂的漩門口填海筑壩堵口（即玉環漩門一期工程），使樂清灣變成了只有一個南口進潮、葫蘆型半封閉式的內灣，嚴重減弱了水動力系統，灣內水體交換周期延長為25天。2001年完成的玉環漩門二期工程，再次圍海5.6萬畝，又減少了蓄潮港域40平方公里，使納潮量減少11.8%，導致水流挾沙能力進一步降低。2013年完成的漩門港三期圍墾工程，共新增用地達10萬多畝，相當于再造一個玉環縣陸域面積，使樂清灣的海洋生態遭遇滅頂之災。
由于開發管理體制缺陷，環樂清灣縣市往往都根據本縣市經濟發展的需要進行圍墾開發，致使生態環境受到嚴重破壞。一是水質由中度富營養化進一步惡化到重度富營養化狀態，生物體內有害物質殘留量普遍超標。二是灣內浮游植物密度和多樣性指數下降明顯，原樂清灣內生存特有的漁類已消失。三是灣內沉積加快，海灣沿岸特別是西側沿岸灘涂淤積日趨嚴重，外海涂面比堤內的土地高出幾十公分甚至一米以上，海洋濕地大面積減少。
2017年12月24日，中央環保督察組向浙江省反饋督察情況，兩處點名樂清灣問題：“樂清灣水質全部為劣四類”，“樂清灣長期以來無證養殖量大，加之900多家圍塘養殖場絕大多數缺乏尾水處理設施，污染排放突出，2016年水質富營養化程度由中度惡化為重度”。同時，據《2016年溫州市環境狀況公報》數據顯示，樂清灣水質在持續惡化，與2015年相比，淺海沉積物中銅超標率上升了15%，灘涂貝殼類體內超標物質仍為砷。事實已經證明，玉環漩門港一期、二期和三期的堵壩和填海工程，是直接導致樂清灣生態災難的主要原因。
環樂清灣四個縣市跨越行政區域，協調困難。為了構建樂清灣生態環境保障機制，促進海洋生態系統趨于良性平衡，我們建議：
一、加強相關立法，形成完善的法規體系。借鑒區域性海灣、河流的保護性立法的成功經驗，盡快制定《樂清灣海洋生態環境保護條例》。通過立法，規范圍填海項目的論證、預審和審查管理、建立海洋生態環境保護、海岸帶綜合管理、海洋生態損害賠（補）償管理、重大涉海項目聽證、公眾參與環境保護等制度，形成協調統一、程序配套的法規體系。
二、強化統一領導，實行區域協調共管機制。保護樂清灣生態環境，涉及到沿灣的多個跨區域縣市，建議由浙江省政府牽頭，建立以分管副省長擔任組長，以溫州、臺州及樂清、溫嶺、玉環等地政府為成員的美麗海灣建設領導小組，實行區域協調共管機制，實施區域共管方案，共同保護重建生態樂清灣。
三、抓住歷史機遇，加快實現漩門海峽復通工程。2017年11月24日，人民日報頭版專題刊登“漩門港建橋撤壩”報道。中央環保督查組也進行了專題督查。但經最近實地調研，漩門港工程只是在大壩邊拆了幾間房子，并沒有真正撤壩。甬臺溫高速公路復線樂清灣大橋及接線工程開工建設，已經給玉環群眾出行帶來了更多的選擇，也為漩門港海峽的通行提供了充分的交通條件。要求國家環保部促成玉環方面以環境保護大局為重，盡快炸掉漩門港堵壩工程，改建跨海大橋。疏通漩門二期、三期工程，恢復原有海洋動力系統，改善樂清灣海洋生態。
四、科學利用海洋資源，促進保護和開發的良性循環。合理控制填海圍墾規模，遏制填海圍墾增長過快的趨勢，堅決遏制未批先圍的非法行為。加強工程管理，水閘水利工程、圍海工程等建設項目要注重海岸線保護，嚴格控制海岸線截彎取直，保留魚類的洄游、產卵、繁育場所，加強增殖放流。劃定一定規模的自然濕地資源，作為樂清灣的濕地保護區，在沿岸發展種植紅樹林等，以保護灣內海洋生物多樣性，從而達到改善樂清灣海洋生態環境的目的。
建議二：關于扶持建筑垃圾資源化再利用行業發展的建議
當前，我國城市建設日新月異，大規模的舊城改造、棚戶區改造、城中村改造、新區建設蓬勃開展，但同時產生大量的棄料、廢棄物以及工程開挖的棄土等建筑垃圾，嚴重破壞和污染環境。改變這個狀況，需要政府部門大力扶持建筑垃圾循環利用行業發展。
大量建筑垃圾的存在，危害巨大。按照垃圾平均產出量折算，每新建1萬平方米建筑，就產出建筑垃圾400～600噸；每拆除1萬平米舊樓，就產出建筑垃圾5000～7000噸。據有關資料反映，目前我國每年的建筑垃圾產生量約為35億噸，但綜合利用率不足5%，除少量用于工程回填外，其余均采用簡單的填埋處理。按照國際測算法，每萬噸建筑垃圾占用填埋場土地1畝，我國每年的建筑垃圾填埋要浪費大量的土地。建筑垃圾在清運和堆放過程中都會產生遺撒和粉塵，造成環境污染。絕大部分建筑垃圾未經處理就直接運到城市周邊，露天堆放或填埋處理，不僅占用土地，而且造成土壤沙化、肥力下降，致使農產品的產量和質量下降。有的還造成河流堵塞，城市排澇不暢，導致水災。尤其是其中含有重金屬、有害放射性物質和化學物質，腐蝕和污染地下水，威脅人類健康。
建筑垃圾大多數可以進行資源化再利用。以建筑垃圾為原料，可以制造再生磚、再生骨料、再生微粉、再生混凝土等。建筑廢棄物的資源化再利用，可以同時解決土地占用、天然建材不足和環境污染等問題，發展建筑垃圾循環利用意義重大。但目前我國建筑垃圾資源化再利用進展不快，尚屬起步階段，有許多因素制約行業的發展：
一是缺乏配套的法規、產品標準和產業政策。雖然《中華人民共和國循環經濟促進法》提出要鼓勵建筑廢棄物再生利用，但是除了個別試點省市外，大部分地區對此重視不夠。在相關的稅收優惠政策中，建筑廢棄物再生處理只是簡單歸為公共垃圾處理，只有一些下游應用享有優惠。二是部分用戶對含“建筑垃圾”概念的再生產品心存疑慮。因缺乏建筑廢棄物再生品的質量標準，建筑單位不敢大膽使用以建筑垃圾為原料的產品，一些用戶也存在恐懼和排斥心理，沒有政府引導和推動，不敢大規模采購。三是產業鏈關鍵點存在諸多阻梗。目前的建設工程對建筑垃圾只有清運費用預算，無處理、處置費用預算。設計院在做各種工程項目設計時，也不會主動把建筑廢棄物再生品列入原料采購目錄。新建工程項目雖有優先采購再生建材的政策，但沒有硬性的采購比例指標。再生建材的銷售渠道存在制度安排上的缺口，僅僅依靠市場力量，很難與天然建材競爭。四是再生建材產業效益較低。先前進入建筑垃圾回收利用行業的企業，目前經營狀況都比較艱難，利潤微薄，最起碼的投資回報和發展積累得不到保障，需要有一定的財政補貼和稅收優惠扶持，才能調動更多企業進入這個行業的積極性。為此建議：
一、強化建筑垃圾的源頭管控。從打好“污染防治”攻堅戰的高度，完善法律法規政策，健全建筑垃圾收集清運消納管理體系，規定在生產活動中產生的建筑垃圾必須運往城市指定的消納場處置，誰產生誰付費，做到責任明確，同時嚴格執法，對非法傾倒建筑垃圾的予以嚴厲的制裁。
二、加大宣傳推廣力度。廣泛宣傳推廣應用建筑垃圾再生建材產品的重要意義，營造政府、科研院所、企業共同參與建筑垃圾資源化利用的良好氛圍，提高全社會的自覺性和積極性。鼓勵企業加大對建筑垃圾再生建材產品的投資、研發；引導建筑設計單位在保證質量的前提下，盡可能多地采用建筑垃圾的再生產品。
三、建立健全行業標準。制定統一的生產再生建材質量規范、認定標準和認證體系，從標準角度消除使用者的顧慮，使得建筑廢棄物再生利用企業有的放矢地提升質量，下游企業放心采購。
四、給予多方面的優惠扶持。完善土地、金融等的支持手段，加大信貸、稅收支持力度。建議參考污水處理行業，政府支付建筑垃圾處置費并列入財政預算。中央政府要規定各地市政類工程優先采購再生綠色建材，明確比例，并考核地方政府的建筑垃圾處理率，促進各級政府加強組織協調和督導工作，從而為該行業提供較好的上游條件。
建議三：關于完善貸款保證制度的建議
保證貸款是我國商業銀行發放貸款的方式之一。以保證方式開展借貸，可以彌補借款人的抵押品或信用度的不足，支持銀行信貸投放。但是，我國現行的保證制度主要依據1995年頒布的《擔保法》，歷時已久，嚴重滯后于社會經濟發展實際。有效防控金融風險，必須完善擔保法律法規，建立合格保證人制度。
現行貸款保證制度的突出問題有以下幾點：
一是保證人沒有真實代償意愿，風險意識薄弱。法理上，保證是保證人與債權人約定，當債務人不履行債務時，保證人代為履行債務。但實踐中，很多保證人把對外保證看做是取得對方保證的互利行為，把互保作為自己獲得貸款的手段，沒有考慮代償問題。
二是保證規模超出保證能力，無法實際履約。現行法律沒有關于保證人可提供保證額度的約束；在加杠桿周期中，保證人出于幫忙或互利需要，也不會根據自身實力控制保證金額，造成超出能力的對外保證，沒有真實履約能力。
三是銀行片面加固保全措施，放大風險傳導。信貸擴張時，銀行往往降低保證人門檻；需要管控風險時，往往要求客戶提供多重保證，一筆貸款要有多個保證人，連帶保證總額是貸款額的多倍。債務人不能履約時，銀行可起訴任何一個保證人，放大了風險效應。
四是企業貸款追加個人保證，不利于落實有限責任。對于民營企業貸款，特別是財務制度不健全的民營企業，銀行普遍要求追加實際控制人或股東及其家屬的個人保證。這對公司制企業的有限責任制度實施及財務制度規范會產生消極作用，助長了風險企業的逃廢債傾向。
近些年，我國大部分地區相繼爆發“兩鏈”風險。“兩鏈”即“資金鏈”和“擔保鏈”。除了少數資金鏈問題是由于企業經營管理不善導致現金流短缺外，大多數的資金鏈風險都是由擔保鏈引起的，所以“兩鏈”風險的實質，可以看作是擔保鏈問題。為了獲得銀行融資，企業之間先是“互保”，互相擔保獲取貸款；繼而發展為“聯保”，三家或三家以上企業組成擔保聯合體，所有成員為其中任何一家企業的貸款承擔連帶責任，一家企業出問題，就有可能引發連鎖反應。實踐證明，保證制度是一把“雙刃劍”，如果保證人沒有真實意愿、真實能力，不僅會讓保證形同虛設，還會使債務風險擴大化。以率先爆發區域性金融風波的溫州為例，在2011年至2013年，因經營不善、投資失誤、資金鏈擔保鏈風險蔓延等問題疊加，導致大批民營企業面臨前所未有的困境。不少企業家“失聯跑路”，甚至付出生命代價。數據顯示，在全市銀行業不良貸款率達到4.69%的2014年，當年年初政府披露的全市重大風險擔保圈有33個，涉及信貸金額618億元。經過多年的金融改革和風險處置，至2017年末，溫州金融機構累積處理不良資產1839億，涉及51家市級銀行機構。
近年來，杭州、江蘇、上海、山東、貴州、山西、內蒙古、東北等地紛紛出現擔保鏈危機，互保、聯保危局，這已經成為全國共性問題。當前，我國經濟進入降杠桿周期，債務人爽約、保證人代償的情況可能增加，必須防止債務風險沿著擔保鏈、擔保圈傳導，引發系統性風險。為此建議，借鑒我國的合格投資人制度，建立合格保證人制度。在完善法律法規時需考慮以下幾點:
一、調查保證人的保證意愿。由法律規定，債權銀行在與保證人簽署保證合同前，有責任向保證人說明保證合同隱含的義務與代償風險，了解保證人對風險的認識與保證意愿。保證合同須附有保證人簽名確認的風險提示函；一定額度的保證合同還必須附有銀行向保證人當面說明情況、審查保證意愿的資料。
二、審查保證人的保證能力。法律應該明確：債權銀行在與保證人簽署保證合同前，有義務審查保證人的保證能力。債權銀行明顯疏于審查、或明顯超保證人能力簽署保證合同的，應判定保證合同無效。2000年《擔保法解釋》第14條的規定應相應修改。
三、控制保證金額與貸款金額的比例。法律要對貸款合同附著的保證合同總金額作出限制，以約束債權銀行追求保證金額“多多益善”的問題。保證金額超過法律規定上限的，法院應判定保證責任按相應比例縮小。債權銀行惡意提高保證金額倍數的，應由監管部門給予追責。
四、調整一般保證與連帶責任保證的關系。連帶責任容易導致擔保鏈風險擴散。建議修改《擔保法》，以一般責任為原則，連帶責任為例外，若采用連帶保證責任應以當事人在保證合同中有明確約定為前提。對最高保證額也要作出相應約束，避免銀行濫用。
五、限制自然人為企業法人提供保證。對于財務制度比較規范的有限責任公司、股份有限公司等，在貸款時，債權銀行要求追加實際控制人或股東及其家屬個人保證的，應以出資額為限；確需再追加保證的，應限于一般保證。同時加大對財務混亂、企業法人與實際控制人不正當財務往來及惡意逃廢債的打擊力度。
六、研究制訂貸款保證登記制度。物權法規定貸款抵押需經過有權部門登記才有效，為了規范貸款保證業務發展，也應建立貸款保證登記制度。管理部門可根據登記情況，約束債權銀行追求多重保證的行為；債權銀行也可以掌握保證人已對外保證的總額，以利于審查保證能力，從而解決過度授信、過度擔保的問題。
建議四：關于加強馳名商標保護的建議
馳名商標是指為公眾所熟知的商標。它最早出現在1883年簽訂的《保護工業產權巴黎公約》。我國于1984年加入巴黎公約，成為其第95個成員國。自此，馳名商標制度在我國建立并蓬勃發展。同時，在公眾心目中樹立起良好信譽并能夠給企業帶來大量利潤的馳名商標，也成為不正當競爭者凱覦的對象，違法侵權行為屢有發生，必須建立強有力的保護體系。
馳名商標作為企業的無形財產，有著巨大的商業價值，因而被模仿、假冒、混淆等現象相當嚴重。以電氣行業為例，業內的馳名商標有“德力西”、“正泰”、“施耐德”、“西門子”等。據統計，在全國范圍內以“德力西”字號注冊的企業有700余家，以“正泰”字號注冊的企業有1000余家，以“施耐德”字號注冊的企業有400余家，以“西門子”字號注冊的企業有1000余家。數千家不正當競爭者，不僅損害知名品牌的信譽，侵害其合法權益，也給消費者造成困擾，坑害了廣大消費者。據了解，其它行業此類現象同樣十分普遍。
究其原因，主要是我國馳名商標認定及保護制度不夠完善。目前實行的“被動認定”與“事后保護”原則，難以防范違法侵權行為。我國的馳名商標認定制度分為“行政認定”和“司法認定”兩個方面。不管是行政機關還是司法機關,在認定馳名商標時，都是只有在案件需要并有當事人主張時,商標管理機構和人民法院才會作出認定。實行的是“被動保護”，同時也是“事后保護”原則。馳名商標權利人無法事前預防，只能在其權利受到侵害后，進行事后補救。但是維權難度很大，成本高而效率低。根據馳名商標的“個案認定”原則，知名品牌在提起的企業字號被侵犯的案件中，均需提出認定馳名商標。而認定需要考量很多因素，標準高限制多，可操作性較差。雖然法律、行政法規、規章均對商標權與企業名稱權發生沖突作出規定，但是互相之間的銜接一直存在問題，導致解決機制難以落實。如德力西集團與“德力西聯合開關集團”的企業字號維權案件，官司打了多年，至今尚未塵埃落定。因而，在經濟利益驅使下，那些不正當競爭者，千方百計鉆法律法規的漏洞，蓄意利用馳名商標的知名度進行非法牟利。
發展社會主義市場經濟，必須維護公平競爭，完善馳名商標保護制度。同時保護馳名商標是我國應盡的國際性義務。知識產權已進入國際化保護時期，要想將中國品牌推向世界，必須要給予別國同樣的保護才能從別國獲得相應的保護。現行的馳名商標保護法律及制度在實踐中顯現了諸多不足，背離了立法初衷，亟待完善。為此建議：
一、明確馳名商標的認定標準。我國現行法律對馳名商標的認定標準比較原則化，具有一定的彈性幅度，不同機關對標準的把握和程序執行上很容易出現偏差。因此，應該對馳名商標的認定標準作出更明確、具體、細化的規定。
二、實行主動、被動保護相結合的原則。對企業字號申請核名時加入事前保護機制，即類似于商標注冊程序中的商標異議程序。申請人如申請注冊同馳名商標一致、類似的企業字號，地方工商行政管理局在初步審定后，應上報國家工商行政管理總局，并在其官網進行公告。在法定期限內，馳名商標權利人有權向工商行政管理部門提出反對意見，要求不予核名。
三、加大對違法行為的懲處力度。事實表明，對馳名商標侵權行為不嚴加懲處，就不足以威懾違法犯罪。要從行政、民事及刑事方面，加大對侵犯馳名商標所有權行為的懲處制裁力度，提高行政罰款、損害賠償及刑事量刑的標準，使違法者望而卻步。同時要擴展范圍，如新《商標法》第十四條第5款規定勿為模式的主體為“生產者、經營者”，而目前許多服務中介機構代理馳名商標案件，一旦成功即可以收取高額代理費。一般馳名商標認定律師代理費在50萬元至80萬元之間。在這個利益鏈條中，如果僅僅是事后處罰生產者、經營者，顯然不能達到標本兼治的目的。現行法規在司法實踐中已顯得較為狹隘，必須與時俱進，修改完善。
德力西集團董事局主席兼總裁 胡成中
2018年2月25日
